O nepotismo na política brasileira Artigos

quinta-feira, 26 setembro 2019
Foto: El País

Depois que o presidente da república indicou o filho e deputado Eduardo Bolsonaro para a Embaixada no EUA o tema do nepotismo voltou a ser discutido

(Por Homero Costa)

Desde que o presidente da República Jair Bolsonaro anunciou que o seu filho e deputado federal Eduardo Bolsonaro seria indicado para a Embaixada do Brasil nos Estados Unidos o tema do nepotismo voltou a ser discutido.

A palavra nepotismo tem origem no latim — nepos, que significa neto ou descendente. Segundo o Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, Nepote “é o sobrinho do sumo pontífice; conselheiro papal; indivíduo predileto ou protegido”. Assim nepotismo é em sua origem “a autoridade exercida pelos sobrinhos e demais parentes do papa na administração eclesiástica” (Editora Objetiva, p. 2010).

No Dicionário de Política organizado por Norberto Bobbio (editora UNB, 1997) nepotismo é associado a uma forma de corrupção: trata-se de concessão de empregos ou contratos públicos baseados não no mérito, mas nas relações de parentesco (p.292).

Essencialmente, em sua versão moderna, derivada de uma tradição cultivada por pontífices da Igreja Católica, o termo passou a ser utilizado como expressão do favoritismo, como sinônimo de concessão de privilégios ou cargos a parentes na administração pública, ou seja, conduta de agentes públicos em beneficio de familiares.

Assim, nepotismo acontece quando as relações de parentesco são fatores determinantes para a nomeação de alguém para cargo ou função pública, em detrimento da sua competência e capacidade.

Dicionário de Política organizado por Norberto Bobbio.

Nesse sentido, depõe contra os princípios republicanos e democráticos, de separações entre o público e o privado afrontando princípios constitucionais norteadores da Administração Pública conforme a Constituição Federal de 1988, no seu artigo 37, que diz: “A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência”.

Além do artigo 37 da Constituição, no dia 18 de outubro de 2005, o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) publicou a Resolução nº 7 que disciplina o exercício de cargos, empregos e funções por parentes, cônjuges e companheiros de magistrados e de servidores investidos em cargos de direção e assessoramento e veda a prática do nepotismo no âmbito de todos os órgãos do Poder Judiciário.

Foi uma resolução importante porque foi levada ao Supremo Tribunal Federal (STF) que, quase três anos depois, em 21 de agosto de 2008, aprovou uma Súmula Vinculante. A súmula se refere a um conjunto de decisões de um Tribunal Superior relativos a casos que tratam de temas parecidos e que são julgados de maneira semelhante e que tem efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e da Administração Pública. O documento estabelece que “viola a Constituição a nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, o exercício de cargo em comissão ou de confiança ou ainda de função gratificada na Administração Pública”.

No entanto, não se definiu se a nomeação de familiares para cargos de natureza política também se enquadra nessa restrição. Desde então, portanto desde 2008, embora ainda não tenha havido uma decisão colegiada, ministros do STF têm entendido que a nomeação de parentes para cargos de natureza política não se enquadra como nepotismo. No momento, ainda está na suprema corte para ser votado o mérito de um recurso, uma ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pelo Ministério Público do Estado de São Paulo no Tribunal de Justiça do Estado (TJ-SP) para questionar uma lei municipal de Tupã (SP), que passou a desconsiderar nepotismo a nomeação de parentes dos nomeantes para o cargo de agente político de secretário municipal.

O recurso é para que se defina se a proibição do nepotismo pela súmula vinculante nº 13 alcança a nomeação para cargos políticos. O entendimento é que a Constituição determina que agentes públicos de qualquer nível ou hierarquia são obrigados a observar os princípios de legalidade, impessoalidade e moralidade no desempenho de suas funções. Mas isso tem dividido o entendimento de ministros do STF. Para o ministro Marco Aurélio Mello, a prática do nepotismo vale também para cargos políticos, devendo ser banido do ordenamento jurídico brasileiro, enquanto para o ministro Luis Roberto Barroso “em linha de princípio, a restrição sumular não se aplica à nomeação para cargos políticos”. Essa também é a interpretação defendida pelo ministro Alexandre de Moraes.

No caso específico da indicação do cargo de embaixador, a lei não estabelece que seja necessariamente ocupado por um diplomata, embora tenha sido este o procedimento adotado pelos sucessivos governos pós ditadura, especialmente em se tratando da relevância de uma embaixada como a dos Estados Unidos.

Para o presidente da República, a indicação de seu filho não configura nepotismo uma vez que a referida súmula vinculante do STF considera nepotismo apenas nomeações de parentes para cargos administrativos, e não para cargos políticos, como é o caso do cargo de embaixador.

O fato é que a pretendida nomeação, que ainda depende da aprovação do Senado, tem gerado polêmicas. O ministro do STF, Marco Aurélio Mello, por exemplo, afirmou que a eventual indicação é um “péssimo exemplo” e que pode ser enquadrado como nepotismo.

Para o ex-embaixador nos Estados Unidos, o diplomata Rubens Ricupero, na matéria da revista Carta Capital, a nomeação do filho do presidente, sem carreira diplomática ou estudos de  Relações Internacionais, seria um ato sem nenhum precedente na nossa história, nem na de nenhum país civilizado, democrático.

Adam Bellow: Em louvor do nepotismo: uma história natural (Editora Girafa).

Em 4 de junho de 2010, um decreto presidencial (nº 7203) vedou o nepotismo nos órgãos e entidades da administração pública federal direta ou indireta. E ainda previa as situações em que o nepotismo é presumido e que precisavam de uma investigação específica: “a nomeação de familiares para vagas de atendimento a necessidade temporária de ‘excepcional dinheiro público’ são consideradas situações de nepotismo presumido”.

O tema voltou a ser discutido no Congresso Nacional em 2019.  No dia 14 de agosto de 2019, a Comissão de Trabalho, de Administração e Serviço Público da Câmara dos Deputados aprovou uma proposta que proíbe o nepotismo na administração pública federal. O texto trata a prática como ato de improbidade administrativa e fixa pena de detenção de três meses a um ano para quem descumprir a regra.

No Senado foi apresentada, em julho de 2019, pelo senador Styvenson Valentim (Podemos-RN) a Proposta de Emenda à Constituição (PEC) 120/2019, que disciplina a proibição do nepotismo em toda a administração pública. Como o tema é polêmico, a exemplo do que foi aprovado numa comissão da Câmara, ainda tem muito que ser discutido e aprovado nas respectivas casas legislativas. No caso do Senado, por exemplo, dois meses depois, a proposta ainda aguarda designação de relator na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ).

Uma questão relevante a ser discutida é: como compreender o nepotismo com maior alcance? A literatura sobre o tema não é muito expressiva, especialmente no Brasil. Em 2006 foi publicado o livro de Adam Bellow Em louvor do nepotismo: uma história natural (Editora Girafa) que trata do tema numa perspectiva histórica.  Baseado na biologia, antropologia, história e nas teorias políticas e sociais, analisa a história do nepotismo desde a sua origem e o seu uso nas tribos, nos clãs e nos reinos antigos até as sociedades modernas.

Os donos do poder de Raymundo Faoro, publicado em 1958.

A meu juízo há pelo menos duas referências importantes para se compreender o nepotismo no Brasil: os livros Raízes do Brasil, de Sérgio Buarque de Holanda, publicado em 1936 e Os donos do poder de Raymundo Faoro, publicado em 1958.

Ambos mostram como se constituiu no país uma cultura política personalista, na qual não há uma separação entre o público e o privado e assim há o uso privado do que é público. Esse processo vem desde o início da colonização, herdando práticas do Estado Português e que ainda permaneceram como um traço marcante da história política do Brasil.

Para Faoro, que analisa a formação do patronato político brasileiro, constitui-se o que ele chama de um Estado Patrimonialista, no qual um grupo de pessoas comanda o ramo civil e militar da administração e dessa base, “com aparelhamento próprio, invade e dirige a esfera econômica, política e financeira”. Suas origens estão no Estado Português e as análises (16 capítulos) se estendem do Brasil colônia, depois Independência, Império e República. Há, em síntese, uma hipertrofia estatal, um Estado onipotente (e onipresente) e “uma ficção: o povo” excluído de todo o processo decisório. O que existe é o uso privado do Estado, no qual o nepotismo é consequência.

Raízes do Brasil, de Sérgio Buarque de Holanda, publicado em 1936.

Sérgio Buarque de Holanda entre outros aspectos relevantes de Raízes do Brasil constata a ausência de verdadeiro espírito democrático no país (que permanece ainda hoje). No capítulo 5, O homem cordial, mostra como são as relações de sangue e de coração que guiam as suas ações e que a cordialidade faz com que os indivíduos coloquem as relações pessoais à frente das impessoais e nesse sentido, o nepotismo é também resultado dessas relações.

Assim, considerando que a democracia e a República têm como uma de suas premissas a isonomia entre os cidadãos, o nepotismo as contraria, daí a afirmativa de que na ausência desse princípio, desde o início da colonização e depois da formação do Estado no Brasil “a democracia no Brasil sempre foi um lamentável mal-entendido (…). Uma aristocracia rural e semifeudal importou-a e tratou de acomodá-la, onde fosse possível, aos seus direitos ou privilégios, os mesmos privilégios que tinham sido, no Velho Mundo, o alvo da luta da burguesia contra os aristocratas. E assim puderam incorporar à situação tradicional, ao menos como fachada ou decoração externa, alguns lemas que pareciam os mais acertados para a época e eram exaltados nos livros e discursos”.

Para ele, é possível acompanhar, ao longo de nossa história, o predomínio constante das vontades particulares que encontram seu ambiente próprio em círculos fechados e pouco acessíveis a uma ordenação impessoal, presentes desde os primórdios da colonização brasileira e que continuam ainda presentes na atualidade.

Assim, o nepotismo, parte integrante da sociedade brasileira desde o início da colonização, no qual uma minoria monopoliza o poder e utiliza-se do Estado em benefício próprio, ainda está presente na gestão pública. No caso da Administração Pública, esse proceder depõe contra a democracia e os ideais republicanos violando os princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência, como estabelece a Constituição Federal de 1988.

Referência:

Carta Capital

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Homero de Oliveira Costa é Professor Titular (Ciência Política) da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).

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